Вступ
Від березня цього року на розгляді Верховної Ради перебуває законопроєкт 3196 «Про внесення змін до Закону України «Про Службу безпеки України» щодо удосконалення організаційно-правових засад діяльності Служби безпеки України». Прийняття цього законопроєкту мало би закласти правову основу для реформування СБУ та перетворення Служби на дієвий орган внутрішньої безпеки, зосереджений на протидії контррозвідувальній діяльності та боротьбі з тероризмом. На жаль, цей законопроєкт та його доопрацьовані версії є далекими від цієї мети. Саме тому його критикують як національні експерти, так і Міжнародна дорадча група.
Одним із аспектів, який викликає критичні застереження у початковій та наступних версіях законопроєкту, є питання повноважень щодо запобігання та протидії корупції в органів внутрішньої безпеки, аналогічних до СБУ.
Цей аналіз має на меті вивчити іноземний досвід щодо вказаного питання. Він проводився лише щодо тих країн, які належали до так званого соціалістичного табору та наразі є країнами-членами одночасно ЄС і НАТО. Таким чином, у ході підготовки цього аналізу було вивчено наявність повноважень у сфері протидії корупції органів внутрішньої безпеки таких країн: Болгарія, Естонія, Латвія, Литва, Польща, Словаччина, Словенія, Угорщина, Чехія, Хорватія.
Короткий огляд міжнародних стандартів
Що стосується повноважень служб внутрішньої безпеки, то базові стандарти їхнього функціонування зазначені у Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1402 (1999). Зокрема, у ній йдеться про те, що ризики зловживань наданими повноваженнями, а також пов’язані з цим ризики серйозних порушень прав людини зростають, коли такі служби організовані у специфічний спосіб і вони наділені як запобіжними, так і каральними повноваженнями із застосуванням силових методів (наприклад, повноваження щодо обшуків приватної власності, проведення кримінальних розслідувань, арешт та затримання осіб), у той час як відсутній адекватний контроль за таким органом, або якщо таких повноважень надто багато.
У зв’язку з цим ПАРЄ рекомендувало, щоб служби внутрішньої безпеки не мали повноважень із проведення кримінальних розслідувань, арешту і затримання осіб, а також не були залучені до протидії організованій злочинності, крім дуже специфічних випадків, коли організована злочинність становить чітку загрозу вільному порядку демократичної держави.
Цілий ряд міжнародних актів визначає стандарти організації діяльності органів, які уповноважені розслідувати корупційні злочини. Так, Конвенція ООН проти корупції вимагає від кожної Держави-учасниці забезпечити, відповідно до основоположних принципів своєї правової системи, наявність органу, органів або осіб, які спеціалізуються на боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних заходів; таким органам/особам вони мають забезпечити необхідну самостійність для ефективного виконання функцій без будь-якого неналежного впливу; такі особи або працівники органів повинні мати належну кваліфікацію та ресурси для виконання відповідних функцій. Схожі стандарти закріплені також у Кримінальній конвенції РЄ проти корупції. У Резолюції Комітету Міністрів РЄ «Про 20 принципів боротьби з корупцією» також йдеться про спеціалізацію осіб та органів, відповідальних за боротьбу з корупцією.
Короткий огляд повноважень спецслужб щодо протидії корупції та іноземного досвіду створення спеціалізованих антикорупційних органів
Болгарія
У цій країні функціонує Державне агентство національної безпеки. Тривалий час за ним зберігались повноваження щодо захисту національної безпеки від посягань проти національних інтересів, незалежності та суверенітету держави, територіальної цілісності, основоположних прав і свобод громадян, демократичного функціонування держави та інституцій та конституційного ладу, пов’язаних, зокрема, з корупційними діяннями, вчиненими високопосадовцями. Однак 2018 року відповідне положення із спеціального закону про цей орган було виключене. При цьому, вказаний орган не мав повноважень зі здійснення досудового розслідування.
У Болгарії вже тривалий час діють спеціалізовані антикорупційні органи, щодо яких 2018 року були проведені комплексні інституційні реформи. Замість кількох суб’єктів було створено єдиний орган – Комісію протидії корупції та конфіскації незаконно набутого майна. До його складу увійшов також і антикорупційний підрозділ Державного агентства національної безпеки.
Естонія
В Естонії функціонує Служба внутрішньої безпеки. До її повноважень віднесено, зокрема, запобігання та протидію корупції, яка несе загрозу національній безпеці, збір та обробка пов’язаної з цим інформації. Цей орган наділений також функціями органу досудового розслідування. При цьому спеціалізовані антикорупційні органи з правоохоронними функціями у Естонії не створювались.
Латвія
У Латвії функціонує Бюро захисту Конституції. У цього органу відсутні повноваження у сфері запобігання та протидії корупції, а також повноваження щодо протидії організованій злочинності. При цьому, у Латвії створено і функціонує Бюро запобігання та протидії корупції, яке є спеціалізованим антикорупційним органом, що поєднує у собі як превентивні функції, так і функції досудового розслідування корупційних злочинів.
Литва
У Литві функціями, характерними для органів внутрішньої безпеки, наділений Департамент державної безпеки. Ця структура позбавлена будь-яких повноважень щодо протидії корупції, жодних згадок про такі повноваження не вказано у законі щодо цього Департаменту. При цьому, у Литві створено спеціалізований антикорупційний орган – Спеціальну службу розслідувань, яка здійснює також і функції слідства у кримінальних справах щодо корупційних злочинів.
Польща
До повноважень Агентства внутрішньої безпеки (ABW) віднесено, зокрема, виявлення, запобігання та викриття корупційних злочинів осіб, які виконують публічні функції, якщо вони можуть нести шкоду безпеці державі. Відповідно до Кримінального процесуального кодексу Польщі, досудове розслідування у визначених законом випадках може здійснювати поліція та інші органи, які у визначених законом випадках мають відповідні повноваження поліції. Спеціальним законом про ABW визначено, що при виконанні завдань Агентства працівники мають повноваження поліції, визначені Кримінальним процесуальним кодексом. Тобто ABW є і органом досудового розслідування. При цьому, у Польщі також тривалий час створений і функціонує спеціалізований антикорупційний орган – Центральне антикорупційне бюро (CBA). При цьому, спеціальним законом про CBA визначені його повноваження щодо розслідування корупційних та інших правопорушень. CBA також здійснює досудове розслідування.
Румунія
У Румунії створена та функціонує Служба інформації Румунії. Вона не є органом досудового розслідування як таким, однак у спеціальному законі, який регулює діяльність цієї Служби, зазначається, що за запитом компетентних судових органів спеціально визначені штатні працівники Служби можуть надавати допомогу у проведенні деяких розслідувань кримінальних правопорушень, які стосуються національної безпеки. При цьому у спеціальному законі не зазначено будь-яких повноважень щодо участі цієї Служби у боротьбі з корупцією. Цей орган організовує та здійснює заходи щодо збору, перевірки та застосування інформації, необхідної для обізнаності, запобігання та протидії будь-яким діям, які відповідно до закону становлять загрози національній безпеці держави. При цьому, у Законі «Про національну безпеку Румунії» корупція не згадана прямо як загроза національній безпеці.
У цій країні також створено спеціалізований антикорупційний орган, наділений функціями кримінального розслідування корупційних злочинів – йдеться про Національний антикорупційний директорат.
Словаччина
У Словаччині діє Служба захисту інформації, яка не має повноважень зі здійснення досудового розслідування, однак, здійснює збір, акумулювання та аналіз інформації, у тому числі, щодо організованої злочинності. При цьому, у Словаччині у структурі поліції створено окремий підрозділ для кримінального розслідування деяких категорій справ, у т.ч. щодо корупції – йдеться про Національне кримінальне агентство (NAKA).
Словенія
У ції країні функціонує Агентство розвідки та безпеки. Серед його повноважень відсутні як протидія корупції, так і проведення досудових розслідувань. При цьому, у Словенії створено Комісію запобігання корупції, яка, однак, не має правоохоронних функцій.
Угорщина
В Угорщині функціонує Офіс захисту Конституції, законом для нього не визначено безпосередніх повноважень із запобігання та протидії корупції. Спеціалізованих антикорупційних органів в Угорщині не створено.
Хорватія
У цій країні створено Агентство безпеки та розвідки, яке наділене, зокрема, функціями органу внутрішньої безпеки. Законом не визначено прямо будь-яких повноважень щодо здійснення цим органом запобігання та протидії корупції, але зазначено щодо участі у протидії тим заходам та діям, які можуть підірвати конституційний лад, безпеку державних органів та громадян, національні інтереси через діяльність організованої або економічної злочинності. У спеціальному законі не йдеться про наявність повноважень із досудового розслідування. При цьому, тривалий час у Хорватії функціонує спеціалізований антикорупційний орган – Управління з протидії корупції та організованій злочинності. Це Управління наділене повноваженнями із здійснення кримінального розслідування у справах щодо корупції та організованої злочинності.
Чехія
У Чехії функціями служби внутрішньої безпеки наділена Служба безпеки та інформації. Вказана Служба не належить до органів досудового розслідування, а серед її функцій відсутні запобігання та протидія корупції. Служба бере участь у протидії організованій злочинності. При цьому спеціалізованих органів для протидії корупції і розслідування таких злочинів у цій країні не створено.
Загалом, можна виділити такі моделі наділення спецслужб повноваженнями щодо запобігання та протидії корупції у проаналізованих країнах:
– наділення служби внутрішньої безпеки повноваженнями із протидії корупції за відсутності спеціалізованих антикорупційних органів;
– відсутність повноважень служби внутрішньої безпеки щодо протидії корупції з одночасною наявністю спеціалізованого органу, відповідального за протидію корупції;
– наділення служби внутрішньої безпеки повноваженнями за наявності спеціалізованого антикорупційного органу.
Висновки
З вказаного аналізу вбачається, що для служб внутрішньої безпеки більшості країн Центральної Європи не є характерним наділення таких органів повноваженнями щодо протидії корупції, якщо у таких країнах створені спеціалізовані антикорупційні органи. Винятком з цього залишається лише Польща, де і орган внутрішньої безпеки (ABW) має повноваження із розслідування корупційних злочинів, і створено спеціалізований антикорупційний орган CBA.
Функції розслідування корупційних злочинів визначені також і для спецслужби Естонії, однак, у цій країні не створено спеціалізованих антикорупційних органів, які б здійснювали розслідування корупційних злочинів.
Що стосується інших країн, то у них прямо не передбачені повноваження щодо протидії корупції, при цьому у деяких з них визначені функції з протидії організованій злочинності, але такі органи не є органами досудового розслідування.
Для більшості країн є характерним менший рівень сприйняття корупції, ніж визначений наразі для України. Однак принаймні для деяких із вказаних країн проблема корупції залишається гострою і від них (як, наприклад, Болгарії) очікують більшого поступу для зменшення її рівня.
З цього видно, що для більшості країн Центральної Європи, які поєднані досвідом тоталітарного минулого у т.зв. «соціалістичному таборі», не є характерною концентрація повноважень у службах внутрішньої безпеки. Як зазначалось вище, від наділення такого органу значною кількістю повноважень або у разі відсутності адекватного контролю за реалізацією такими органами своїх повноважень виникає ризик зловживань ними та ризик серйозних порушень прав людини.
При цьому, серед проаналізованих країн більшість вже здійснила свій транзит до політичного режиму консолідованої або напівконсолідованої демократії (крім Угорщини). Тип політичного режиму має вплив на здатність здійснювати дієвий та ефективний демократичний цивільний контроль за діяльністю служб внутрішньої безпеки, а визначення політичного режиму базується, зокрема, на оцінці спроможності ключових інституцій держави та громадянського суспільства.
Навіть у тих країнах, які не були охоплені аналізом, де рівень корупції залишається співставним з українським, також відмовляються від наділення спецслужб повноваженнями із протидії корупції та розслідування таких злочинів. Наприклад, у Молдові розслідування корупційних злочинів віднесено лише до повноважень спеціалізованого органу – Національного антикорупційного центру, у той час як спецслужба – Служба безпеки та розвідки – не наділена ані повноваженнями з протидії корупції, ані функціями органу досудового розслідування.
Повертаючись до контексту України, то наша держава дотепер залишається т.зв. «гібридним режимом» і перехід до сталого демократичного політичного режиму досі не завершено. Це також впливатиме і на здатність здійснювати контроль за діяльністю СБУ.
Тривалий час в Україні СБУ була залучена до протидії корупції і здійснювала як досудове розслідування деяких категорій корупційних злочинів, так і оперативне супроводження розслідування корупційних злочинів іншими органами, особливо органами прокуратури, допоки їх не було позбавлено функцій досудового розслідування. Наслідком такої інституційної моделі стало те, що станом на 2013 рік – за рік до початку комплексних інституційних реформ системи запобігання та протидії корупції – рівень корупції в України за різними оцінками був чи не найвищим у Європі.
Це зумовило необхідність створення нової інституційної системи для протидії корупції, важливим елементом якої стали спеціалізовані антикорупційні органи, котрі здійснюють розслідування корупційних злочинів – Національне антикорупційне бюро та Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
Беручи вказане до уваги, Центр протидії корупції переконаний у тому, що збереження за СБУ повноважень із участі у протидії корупції як органу досудового розслідування, оперативного супроводу проваджень, а також органу, який здійснює оперативно-розшукову діяльність задля виявлення корупційних правопорушень, є недоцільною і суперечить тій інституційній моделі для протидії корупції, яка запроваджується в Україні з 2014 року. На нашу думку, надання СБУ повноважень у сфері запобігання та протидії корупції є одним із елементів надмірної концентрації повноважень у Службі та може призвести до серйозних зловживань, особливо за відсутності дієвих механізмів демократичного цивільного контролю за діяльністю СБУ (та відсутності пропозицій таких механізмів у законопроєкті 3196).